在围绕“创新空间规划体系、提升空间治理水平”、“国土空间利用面临的风险和挑战”、“新时代国土空间规划目标与战略”等三期研讨会基础上，2018年5月12日，国土空间规划编制重点问题系列研讨会（第四期）在浙江省宁波市顺利召开。

孙司长主持会议

       会议由中国土地学会土地规划分会、浙江省国土资源厅主办，宁波市国土资源局、宁波市国土资源学会承办。自然资源部原规划司副司长赵毓芳、原城乡规划司副司长张兵出席会议，会议由自然资源部原规划司副司长孙雪东主持，宁波市委常委、常务副市长宋越舜，浙江省国土资源厅党组副书记、副厅长马奇在会上致辞。本次会议主题为“新时代国土空间规划用途管制制度”，与会专家主要围绕创新国土空间规划体系、探索空间规划编制与实施、落实全域全类型国土空间用途管制等方面进行了研讨。

       会议邀请了7位专家作主旨发言。浙江省国土资源厅规划处严政处长发言题目为“新时代规划用途管制研究”。首先，创新性地提出了空间规划体系构建设想，即全国总体规划—省总体规划—市县总体规划—分片（分区）总体规划—单元详细规划的5级规划体系，并强调不同层级规划应有不同的定位和重点，各层级规划之间应有逻辑传导，下位规划要落实上位规划的核心目标和重点任务；其次，探讨了新时代规划用途管制。提出应继承、整合、完善原有各类用途管制方式，针对市县规划基于用途分区实行空间准入许可，明确管制规则和控制指标，制定正面、负面清单，正面清单和高强度的管理控制生态用地，负面清单配合一般强度的控制管理一般的用地，对集聚开发的区域实施更严的管控；针对片区、单元规划实行土地用途转用许可，强调全域处置、要素占补。最后，提出要完善规划实施评估和监管。规划实施的监管可以利用大平台和大数据的概念，通过年度规划和计划实施评估落实监管，同时做好规划中期评估和定期评估。

       中国城市规划设计研究院研究中心殷会良主任发言题目为“完善国土空间用途管制的重点和难点”。他从“规划编制体系”、“规划管控体系”、“基础支撑体系”三个方面展开，分别论述了完善国土空间用途管制的重点和难点。殷主任认为，新时代的国土空间规划体系既要整合已经复杂的现状，又要建立面向未来的体系。在规划编制体系层面，要坚持一张蓝图干到底，围绕国土空间资源配置整合规划，精简规划内容。在规划管控体系层面，要明确空间属性和转化规则，即明确所有权的概念；要明确如何使用，即使用权的概念。在基础支撑体系的层面，要统一底图和标准，要建立新的建设审批程序，做到空间用途的统一管理。

      中国土地勘测规划院规划所田志强研究员发言题目为“完善规划用地分类、支撑自然资源统一管理”。他对土地分类体系、城乡规划地类、地理国情普查地类、林业行业标准进行了逐一梳理和差异分析，认为各种用途分类体系各有优点，但无法适应生态文明建设，无法实现自然资源统一管理，无法实施全域全类型用途管制。规划分类体系要立足于已有分类的优点，本着“继承、衔接、创新”的原则，充分与现有相关国标或行标对接；要立足于现状调查，适应国土空间精细化管理；要适应全域全类型用途管制，涵盖耕地、林地草地等全部自然资源类型，面向三维空间，对地上地下进行管制。同时，他强调制定规划分类体系要构建“宏观—中观—微观”的多层级用途分区体系，体现管制方式自上而下和自下而上相结合的思路，要建立基于用途相容性的用途管制规则，提高规划管制的适应性和灵活性。

       国家林业和草原局野生动植物保护与自然保护区管理司国家公园办公室张云毅处长发言题目为“国家公园建设与用途管制”。他从国家公园的起源讲起，介绍了我国在国家公园政策上的探索和国家公园的空间规划用途管制。张处长认为，国家公园是地理空间（边界）清楚，自然资源资产产权清晰，管理机构职能统一，用途管制更加科学、更加严格，土地国有（为主）的重要自然生态空间区域，对外要加强中央与地方协同管理、对内要注重实施差别化保护管理。

       深圳市规划国土委（深圳市海洋局）是全国仅有的兼具海洋、国土、规划功能的地方政府职能机构。王幼鹏主任发言题目为“基于陆海统筹的深圳国土空间规划管理思考”，他基于深圳市关于海陆统筹规划的工作经验，介绍了深圳市向海发展的概况和问题、实践和探索。王主任介绍深圳市从战略规划、专项规划、法规制度三个层面推进海陆统筹，分别从“将生态文明理念贯穿围填海项目管理全过程，从用途、成本、程序、使用等方面严格管控围填海；将围填海形成的土地纳入陆域空间管理；实行海域招拍挂、分类完善用地手续、衔接产权证书换发等”三方面探索了围填海管理；从“底线防护，构筑全域生态格局；功能分区，实现岸带统筹协调；建设管控，缝合陆海公共空间；划定单元，层层推进陆海统筹”等4方面进行海岸带管理探索，在全国范围内具有典型的示范意义，为“多规合一”工作的开展提供了宝贵的经验。

       海南省规划委员会规划管理处吴刚处长以“‘多规合一’背景下的放管服审批制度改革”为主题，汇报了海南省改革进展及放管服审批制度改革情况、存在的问题和下一步工作设想。海南省现已完成省、市县总体规划编制，并建立省和市县联动的空间规划管理体制。在规划编制同时开展规划管理体制机制改革，初步建成信息平台应用系统，在试点园区推进极简审批制度。吴处长认为现阶段仍存在许多问题，比如统一的空间规划法规体系尚未建立、用地分类技术标准不统一、规划管理的信息技术手段尚未普及、线性基础设施规划及邻避项目存在较大不确定性、涉及建设项目的审批程序及评估、评审事项较多等问题，进一步提出了下一阶段的工作设想。

       浙江省城乡规划研究院丁元副总规划师发言题目是“新时期空间规划管控的浙江探索与思考”。他从浙江省城市化发展特征入手，深入分析浙江省在空间规划上的探索，对空间规划体系不断反思。丁总认为国土空间规划工作应把握城市化发展趋势转变，从原先保障资源供给的理念转变为注重资源保护、品质提升的理念。

经验交流与点评

       下午，会议进入下半程，来自上海崇明区、福建永春县、甘肃肃南县等自然生态空间用途管制试点县和广州、长沙、南通、台州、成都5个开展“两规”编制试点地区介绍了各地工作开展情况，从地方实际出发提出了意见建议。其中，广州市在“10类主导功能分区管控、陆海统筹、建设用地与新增建设用地‘双减’、空间与指标双预留机制构建、可传导贯通与实施的指标体系建立、空间规划体系探索”等多个方面的探索与思考得到了与会专家和领导的称赞。

       在经验交流后，浙江大学团队进行了点评，并就会议议题进行交流，将本次研讨会推向新的高度。吴次芳教授提出希望大家要加强理论思维和理论支撑，比如研究空间规划体系构建、用途管制制度落实、规划分类等，要搞清楚逻辑起点、逻辑框架、价值取向、结构功能分别是什么；要注重对人的研究，提出不同发展定位的城市人的需求不一样，不同发展阶段的人需求也不一样。

       最后，孙雪东副司长作大会总结发言，概况了本次研讨会形成的16个共识，并就建立和完善国土空间用途管制提出5点希望：在加强顶层设计的同时加大实践探索；提高站位，在转换、创新上下功夫；加强重大的与实践有关的理论问题研究；继续深化这次会议成果；以更加积极的精神主动作为，不辜负党中央国务院和人民的嘱咐。

       学习小结

       通过近几次研讨交流，大家达成的共识也越来越多。比如关于空间规划体系的构建，武汉提出的国家-省-市-县-分区-单元的5级规划体系，以及浙江、广州提出的国家-省-市-县-功能片区-功能单元的5级规划体系得到了普遍认可；不同层级规划内容和侧重点不同，深度、精度和广度也不同，要与事权划分相对应，并自上而下体现逻辑传导；国家、省宏观层级规划以总体规划为主，市县中观层级规划以总体规划+专项规划为主，片区、单元微观层级规划以专项规划+详细规划为主。关于国土空间用途管制，要实现全域所有要素的覆盖，建立管制规则和控制指标、清单管理相结合的管制制度。

       几期的研讨会学习，笔者收获很多，对空间规划体系构建及规划编制有了进一步的认识，新时期改革创新的路还很长，学习与实践一直在路上。